近年来，村民自治决议案件数量逐渐上升，纠纷解决得到不少法律界人士的关注。7月18日下午，在中国政法大学举办的第十三届在鸣行政法治论坛暨“行政争议实质性化解的理论与实践问题”研讨会上，来自北京多所高校、北京在明律师事务所等众多行政司法领域的专家教授、律师，聚焦“村民自治决议的司法救济难题”问题，进行了深度研讨。

村民自治范围规范不清，致自治决议纠纷多发

据了解，近年来，我国村民自治决议案件数量逐年递增。

“2018—2022年里，村民自治决议案件共5万多件，案件整体处于上升趋势，年均增长率每年在8%左右增长情况。”中国司法大数据研究院法律研究员刘茜介绍，村民自治决议数量排前三的省份是广东省、山东省和河南省，其中，广东省是整个村民自治决议案件最多的区域。

（中国司法大数据研究院法律研究员刘茜）

为何村民自治决议案件频发？北京在明律师事务所主任杨在明分析说，法律规范的严重滞后是很重要的一个原因。

“在当下，村民自治属于基层群众性自治的一种典型形式，然而《村民委员会组织法》自1998年至今已施行20多年，部分条款随着现代社会的发展，对应弊端也逐渐显露。”杨在明说。

（北京在明律师事务所主任杨在明）

“《村民委员会组织法》第24条规定了村民自治范围，但由于第九项兜底条款的存在，致使在实务中，自治事项被恶意扩大，侵蚀了行政权力的行使，而违背了‘基层群众性自治’的制度立法目的。前八项事项能否真正实现‘自治’，是引发在实践的一系列法律问题的缘由。”北京在明律师事务所资深律师李群杰说。

李群杰补充说，“过度自治”和“过度被干预的自治”是村民自治同时存在的两大现象之。前者常表现在以“旧村改造”“村民自治腾退”为名行征收之实，以及外嫁女不得分配土地补偿款等现象，后者则表现为局部自治主体异化、村民委员会变相成为当地乡镇政府行政权力的实际代理人等情况。

（北京在明律师事务所资深律师李群杰）

司法救济落实遭掣肘

北京在明律师事务所创始合伙人马丽芬指出，现实中村委会的自治范围、权利太大了，包括房屋拆迁、宅基地使用权等内容，完全用自治方式来进行，明显违反《土地管理法》《物权法》等规定。但由于我国土地面积广阔、社会人情复杂、历史沿袭悠久及社会转型迅速等因素，司法救济在落实到基层时，难以在村民自治的环境中延展触角。

（北京在明律师事务所创始合伙人马丽芬）

北京在明律师事务所主任杨在明亦表示，法律的供给不足是当下业界人士普遍面临的问题。“司法救济无法决断主体资格的外延与内涵，这一问题反映在不同层次的使用情境中，一系列补偿分配等权益就难以实现。”

“村民自治案件立案便是一大难题。”李群杰以涉及集体经济组织成员资格认定的征地补偿费用分配纠纷案件为例介绍说，实践中，不少法院认为，土地补偿款分配发放方案属于涉及村民利益的重要事项，属于村民自治的范围，因而不属于人民法院受案案件的诉讼范围。故此，对于此类纠纷是否可诉，尚且存在争议，即使部分法院受理了，在实体争议上如何解决，又存在众多难题。

“对于民主决议行使撤销权也是一个难题。”李群杰解释说，属于村民自治事项的决议，如侵犯村民权益，方可要求撤销？如是，那么对于村民过度自行自治超出法律规定的决议又该如何进行司法救济，不失为现有制度的壁垒和亟待突破的难点。

制度建设亟须完善，实质性解决争议成重中之重

“很多案件申诉至法院或政府基层机关，要求责令改正也难以起到明显作用，目前这种现状缺乏很好的救济途径。”马丽芬说。

对外经贸大学法学院副教授孔祥稳认为，村民自治当前很多法院对自治或者自律管理下的行为审查的强度有限，以行政主体理论阐释法律法规的授权概念，依然存在一定的不确定性。“从短期来讲，解决问题需要增加制度供给，通过司法解释明确相关权限；从长期来讲，需要强化对自治类案件的系统性审视。”

（对外经贸大学法学院副教授孔祥稳）

“现有法律体系中的村集体自治决议的事项，与法律、法规、规章授权其行使行政权的事项，在司法实践中容易产生混同。而法院对自治决议，往往不进行实体的司法审查，导致自治权很难得到有效的监督，少数人的利益很容易以自治权利、民主名义的方式被剥夺。”北京在明律师事务所资深律师王威建议，在“自治权利”不涉及公权力干涉的大背景下，可以将一些极其重要的事项，进行制度具化，将其认定为“法律、法规、规章授权其行使行政权”的具体表现，以此将其纳入司法审查之中，让少数人的利益能得到更为充分的保护。此外，他还表示，在引入行政争议解决的制度模式时，还应当基于地区的差异性来考虑，也可以在部分地区先行试点。

（北京在明律师事务所资深律师王威）

多位专家表示，完善村民自治权利的司法救济，就有必要在《村民委员会组织法》中明确规定，如人民法院有权对村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定进行司法审查等。如此，方可在保障实现自治的前提下，又同时接受司法程序的监督和救济。